Россия, разд. Финансовое хозяйство России (период общегосударственных реформ)

Рачало царствования Александра II было продолжением того печального периода нашей финансовой истории, который начался с 1845 г. и характеризовался безостановочным владычеством дефицита, устранявшего возможность серьезного реформирования финансовой системы. Общая сумма дефицитов за все царствование Александра II превысила миллиард рублей, причем более половины этого миллиарда приходится на 1855 и 1856 годы. Из 26 лет этого царствования только пять лет были бездефицитными. Крымская кампания обнаружила финансовую несостоятельность России, оказавшейся вынужденной, за полным отсутствием кредита, покрывать свои военные издержки выпусками бумажных денег. По росписи на 1857 г. из 258 миллионов рублей доходов 100 миллионов рублей предназначались на платежи по займам и 117 миллионов рублей на Морское и Военное министерства, так что на покрытие всех прочих потребностей государства оставалось всего 41 миллион рублей. Податная система основывалась исключительно на обременении крестьянского населения питейным откупом и подушными сборами, представлявшими финансовую сторону крепостного права. Государственный долг, по окончании Крымской войны, состоял, при 364 миллионах рублей консолидированной части, из громадной массы неотвержденных долгов в 1395 миллионов рублей, грозивших постоянно возможностью самых затруднительных осложнений; правильного внутреннего кредита совсем не было. В управлении финансовыми средствами царил произвол и беспорядок. Первые министры финансов при Александре II, Брок и Княжевич , не имели определенного плана действий и не понимали положения вещей или не могли овладеть обстоятельствами. Все финансовые мероприятия этого времени, основанные на рутине или представлявшие собой паллиативы, были крайне неудачны; каждая новая мера, вследствие отсутствия предусмотрительности и единого плана, приводила совсем не к тем результатам, какие предполагались; дефициты росли, все попытки борьбы с увеличением государственных расходов оказывались безуспешными; с каждым годом положение дел становилось все более безвыходным, в значительной мере вследствие ошибочных финансовых экспериментов (искусственная поддержка в течение целого ряда лет нашего вексельного курса, истощавшая разменный фонд; понижение процента по вкладам в казенные кредитные учреждения, повлекшие за собой кризис и ликвидацию этих учреждений, неудачная, но дорого стоившая попытка открытия размена бумажных денег в 1862 - 63 годах и прочее). В 1859 г. были учреждены две комиссии: одна при государственном контроле - для составления правил о порядке счетоводства, отчетности и ревизии, другая, при Министерстве финансов - для пересмотра податей и сборов. Трудами первой комиссии, душой которой был В.А. Татаринов , была осуществлена коренная реформа в формальном строе нашего государственного хозяйства. В дореформенное время каждое ведомство было государством в государстве, имея свой отдельный бюджет не только по расходу, но и по доходам; каждое министерство имело в исключительном своем заведовании особые источники дохода, предназначенные для известных целей и не всегда входившие в общую роспись. Государственная роспись не считалась обязательной к исполнению: каждое ведомство пользовалось широкими правами на испрашивание дополнительных ассигнований, могло по своему усмотрению передвигать кредиты из одного сметного назначения в другое, накоплять остатки и т. п. Государственная отчетность была весьма несовершенна, сколько-нибудь серьезный контроль совсем отсутствовал. Выработанная комиссией реформа состояла из ряда положений, введенных в действие в разное время, но со строгой систематической последовательностью. 22 мая 1862 г. были утверждены правила о составлении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений; в 1863 г. были изданы так называемые кассовые правила, т. е. правила о порядке поступления государственных доходов, а также правила счетоводства, введенные в действие повсеместно с 1866 г. Установлен новый порядок отчетности и ревизии на основании документов, оправдывающих каждую статью расхода; открыты новые местные учреждения государственного контроля - контрольные палаты (в 1864 г.). Сметные кассовые правила создали единство бюджета, направление кредитов на их прямое назначение (специальность кредита), а неизрасходованных остатков - в общие государственные средства, ограничение сверхсметных кредитов и систему единства кассы, по которой общими приходо-расходчиками всех казенных управлений сделались кассы Министерства финансов. К этим принципам, внесшим точный и определенный порядок в распоряжение финансовыми средствами и сократившим произвол отдельных ведомств, присоединился еще принцип публичности государственных росписей (с 1862 г.) и отчетов государственного контроля (с 1866 г.). Опубликование государственной росписи впервые сняло многовековую завесу, скрывавшую от общества действительное состояние наших финансов. До 1862 г. количество государственных доходов и расходов хранилось в строгой тайне; лицам, составлявшим росписи, строго было запрещено разглашать о них какие бы то ни было сведения. В данный момент решительный шаг к установлению более правильных отношений правительства к обществу был результатом крайнего финансового расстройства. С ликвидацией казенных кредитных учреждений исчез главный источник, из которого прежде черпались негласно средства для покрытия дефицитов, и обнаружилась крайняя необходимость в правильном кредите, а между тем неуспешность займов, падение курса наших фондов, печатные суждения в нашей и иностранной прессе свидетельствовали о глубоком недоверии общественного мнения к нашему финансовому положению; опубликование росписи было результатом решения правительства восстановить доверие общества полной откровенностью относительно положения финансов. Наоборот, малоплодотворной оказались занятия другой учрежденной в 1859 г. комиссии - по пересмотру податей и сборов, несмотря на более чем 20-летнее ее существование и многочисленные тома ее трудов. Ее неудача в значительной мере объясняется общими условиями того времени, когда ей приходилось работать. Податная система теснейшим образом связана со всеми сторонами общественной и государственной жизни, а они все находились в переходном состоянии. Временный характер принимаемых мер, отсутствие определенных взглядов на будущее, борьба старых начал с новыми вносили переходный характер и в саму экономическую жизнь народа, а потому трудно было вообще найти твердые основания для податной реформы, тем более что сами права и положение различных классов населения далеко еще не определились. Между тем податная система страдала весьма тяжкими недостатками, и в общественном сознании выяснились основные черты важнейших, насущнейших ее преобразований. Целью их ставилось облегчение податной тяжести для низших, беднейших классов населения, выносивших на себе почти весь государственный бюджет, а средствами - отмена подушных податей, соляного налога и откупов, преобразование паспортной системы, привлечение к обложению высших, неподатных классов. Несмотря на постоянные финансовые затруднения, задерживавшие всякое непосредственное уменьшение государственного дохода, в царствование Александра II была осуществлена часть этой программы, отчасти по указаниям податной комиссии. С 1 января 1863 г. была прекращена и заменена питейным акцизом отдача на откуп питейного сбора, составлявшая страшную язву дореформенного строя, развращавшая одинаково как население, так и администрацию. В том же году, в видах улучшения быта многочисленного и наименее обеспеченного городского сословия, была отменена подушная подать с мещан, взамен которой был введен налог на недвижимые имущества в городах. В 1879 г., на смену сходившей со сцены податной комиссии, была учреждена новая комиссия для обсуждения предположений об отмене подушных сборов, чем выражалось намерение покончить с ними окончательно. В 1880 г., под влиянием общественного мнения, отменен один из самых тягостных для населения налогов - налог на соль. Изданы новые уставы о сборах за право торговли и промыслов, о гербовом сборе, об акцизе на сахар, изменен таможенный тариф, присоединен к общим государственными доходам государственный земский сбор, из чего возник особый государственный поземельный налог, установлен сбор с страхований, с пассажирских билетов и грузов большой скорости и т. д. Вследствие произведенного в первую половину царствования повышения подушной и оброчной податей и происходившего, время от времени, увеличения питейного налога, податное бремя, лежавшее на крестьянском населении, не только, однако, не уменьшилось, но значительно возросло: подушная и оброчная подать, с питейным и соляным налогом, в 1856 г. дали 142,9 миллиона рублей, или 40,4%, всех обыкновенных доходов, в 1881 г. (без соляного налога) - уже 313,9 миллиона рублей, или 48,2%. Кроме того, крестьянская реформа вызвала возникновение выкупных платежей, которые очень скоро, в виду обнаруживавшегося несоответствия между ними и доходностью наделов, оказались новой тягостью для крестьянского населения. Возрастающие, несмотря на строгость взысканий, недоимки в крестьянских платежах делали все более и более очевидным, что эти платежи, не соответствуя не только доходности земли, но и общей совокупности средств крестьян, являются для них разорительными. В конце царствования Александра II факт истощения платежных сил и всеобщего понижения благосостояния крестьянского населения был признан самим правительством и поставлен на очередь вопрос о понижении выкупных платежей, но разрешение он получил только в следующее царствование. Важные изменения произошли при Александре II и в других частях финансового хозяйства. Необходимость, в общих экономических и политических интересах страны, сооружения железнодорожной сети и невозможность осуществить ее исключительно на частные средства вынудили правительство к большим затратам на этот предмет и повели к образованию особого железнодорожного фонда, поступления и расходы, по которому первоначально (как и по выкупной операции) поставлены были вне общей государственной росписи, т. е. вне общей системы государственного хозяйства. Государственный кредит, под влиянием отчасти потребностей, вызванных этими двумя операциями, отчасти огромных издержек на ведение Крымской и русско-турецкой войн (свыше 1 1/2 миллиардов), отчасти непрерывного ряда дефицитов, получил быстрое и широкое развитие. С 1759 миллионов рублей, в 1858 г. государственный долг к 1880 г. увеличился до 4698,5 миллионов рублей, из которых 2473,8 миллионов рублей были употреблены на военные расходы и покрытие дефицитов, 488,8 миллиона рублей на утверждение текущего долга, 796,8 на железнодорожные цели и 496,1 миллиона рублей на выкупную операцию. В составе государственного долга произошло значительное улучшение, во-первых, вследствие консолидации внутреннего неотвержденного долга, состоявшегося из позаимствований в казенных кредитных учреждениях, и во-вторых, вследствие создания правильного внутреннего кредита (в один период с 1876 по 1881 г. внутренний кредит доставил казне миллиард рублей). В наиболее плачевном состоянии находился беспроцентный долг, т. е. долг по кредитным билетам, сумма которых с 333,4 миллиона рублей в 1853 г. возросла до 735,3 миллиона рублей к 1858 г.; размен билетов становился все более затруднительным и в конце 1857 г. был прекращен окончательно. С этого момента в течение почти 40 последующих лет государственное хозяйство велось при неразменных бумажных деньгах, с беспрерывно колеблющимся курсом, и правительство постоянно было занято вопросом об исправлении денежной системы. В последние годы перед Турецкой войной 1877 г. наблюдались благоприятные условия для этого исправления - повышение курса рубля до 87 копеек золотом, накопление значительного запаса золота в государственном банке, но наступившая война потребовала новых выпусков бумажных денег, вновь повлекших за собой сильное падение курса бумажного рубля. Общее количество кредитных билетов в 1879 г. равнялось 1146 миллионов рублей, при разменном фонде в 176,8 миллиона рублей. Вскоре по окончании войны решено было устранить из обращения временно выпущенные на военные нужды кредитные билеты на сумму 419,6 миллионов рублей, ежегодными платежами государственному банку по 50 миллионов рублей (указ 1 января 1881 г.). С 1881 г. исправление денежной системы сделалось насущной задачей финансового управления, привлекавшей к себе внимание и заботы всех министров, руководивших финансами России. Общие финансовые результаты 26-летнего царствования Александра II сводятся к следующему. Государственные обыкновенные доходы, составлявшие в 1855 г. 264 миллиона рублей, возросли до 651 миллиона рублей в 1880 г., т. е. увеличились почти в 2 1/2 раза, опираясь на получившее значительное развитие народное хозяйство. Расходы государства (обыкновенные) увеличились почти в той же мере, причем возрастание расходов на армию и флот шло несколько медленнее общего роста доходов (эти расходы увеличились только в 2 раза), издержки министерств двора и путей сообщения остались без изменения, а наиболее относительное увеличение произошло в бюджетах министерств: народного просвещения (почти в 6 раз), внутренних дел (в 4 1/2 раза), юстиции (почти в 5 раз) и государственных имуществ (в 5 1/2 раз); таким образом наибольшее, относительно, развитие получили преимущественно культурные потребности. Податная система, в общем, сохранила свой прежний характер, но в ней уже начал проводиться принцип равенства всех перед налогом, с привлечением к обложению прежних неподатных классов. Государственный долг увеличился почти в три раза, но до миллиарда было затрачено на создание 20 000-верстной сети железных дорог и около полумиллиарда на проведение крестьянской реформы, т. е. на цели наиболее производительные и достойные траты государственных средств. Даже многие сотни миллионов, употребленные на покрытие дефицитов, могут считаться производительной затратой, так как благодаря им щадились податные силы населения, переживавшего острый фазис перехода к новому хозяйственному строю. Важным и благотворным нововведением была также передача части общественных потребностей в заведование местных органов самоуправления, получивших и самостоятельные источники доходов. Наконец, формальная сторона государственного хозяйства, приобрела, благодаря производственным реформам, вполне благоустроенный вид.