Россия, разд. Финансовое хозяйство России (период реформ в финансовом хозяйстве)

Рамеченные в царствование Александра II важнейшие улучшения финансовой системы удалось более или менее удачно осуществить только в последующие царствования. Призванный в мае 1881 г. к должности министра финансов бывший киевский профессор Н.Х. Бунге старался осуществить следующую программу: приведение в равновесие доходов с расходами, путем соблюдения самой строгой и разумной экономии; улучшение податной системы, посредством более справедливого распределения налогов, соответственно действительной налогоспособности плательщиков; покровительство всем отраслям народного производства, в нем нуждающимся; развитие прочного и легко доступного всем классам общества кредита; улучшение денежной системы, без стеснения торговли и промышленности. Осенью 1881 г. последовало Высочайшее повеление о соблюдении всеми ведомствами строгой бережливости и о неуклонном исполнении сметных правил. Все ежегодно повторяющиеся сверхсметные назначения Высочайше повелено с 1883 г. вносить в смету. Этой мерой сокращены были сверхсметные ассигнования вдвое (с 60 миллионов рублей до 30 миллионов рублей), но не устранена недостаточность финансовых средств; все росписи Н.Х. Бунге (за исключением 1883 г.) заключали в себе дефицит, а исполнение их сопровождалось еще большим дефицитом (по росписям 1881 - 1886 годов общая сумма дефицитов предполагалась в 104,2 миллиона рублей, в действительности же она превысила 224 миллиона рублей), но несмотря на то, что рост государственных расходов почти совсем приостановился (в 1881 г. обыкновенные расходы составляли 734,3 миллиона рублей, в 1882 г. - 709, в 1883 г. - 723,7, в 1884 г. - 727,9, в 1885 г., без расходов по выкупной операции - 749,4, в 1886 г. - 780 миллионов рублей). Необходимость покрытия дефицитов, а также чрезвычайные расходы по погашению временных выпусков кредитных билетов и по возобновившейся с 1881 г. постройке железных дорог, вынуждали приобретать средства путем новых займов, которых было заключено, с 1881 по 1886 г., на сумму более 600 миллионов рублей. Таким образом Бунге не удалось привести в равновесие государственный бюджет. Способ сведения росписей при нем ничем не отличался от прежнего порядка, но сама роспись получила большую полноту и ясность, вследствие включения в нее, в 1883 г., оборотов по железнодорожному фонду, в 1885 г. - выкупных платежей и расходов по выкупной операции. Все успешнее Н.Х. Бунге исполнил ту часть его программы, которая касалась улучшения податной системы и которую он всегда признавал важнейшей целью своего управления. Для достижения этой цели были понижены выкупные платежи на 12 миллионов рублей (с 1882 г.) и постепенно отменена, по указу 14 мая 1883 г., подушная подать. Благодаря этим мерам, с крестьян было снято налогов на 53 миллиона рублей, и хотя некоторая часть этой суммы опять пала на крестьян же, вследствие повышения питейного налога и превращения оброчного сбора с бывших государственных крестьян в выкупные платежи, в увеличенном размере, но это не могло уменьшить принципиальные значения отмены подушного налога, как меры, уничтожившей последний след рабства и открывшей путь к изменению паспортной системы, круговой поруки и иных неблагоприятных условий крестьянского строя. Понижение налогов с крестьян сопровождалось все большим привлечением к обложению других, более имущих классов населения, до тех пор изъятых от прямого обложения или недостаточно обложенных. В 1882 г. установлен налог с имуществ, переходящих безмездными способами (т. е. наследств и дарений), в 1885 г. - дополнительные сборы, 3-процентный и раскладочный, с торговых и промышленных предприятий, и 5-процентный налог на денежные капиталы; повышен поземельный налог и налог на недвижимые имущества в городах. Вводя необходимую уравнительность в податную систему, эти мероприятия, по мысли Бунге, должны были подготовлять почву для введения со временем подоходного обложения. К той же цели должно было клониться и учреждение особых местных органов финансового управления - податных инспекторов, на которых возложено было наблюдение за правильностью распределения прямых налогов и всестороннее изучение податных сил населения. Заслуга реформирования податной системы, проведенного Бунге, является тем более высокой, что нужна была особая смелость, и даже самоотверженность, чтобы решиться на отмену налогов в такое время, когда бюджет страдал ежегодными крупными дефицитами. Финансовые мероприятия, направленные на покровительство промышленности, заключались в повышении ставок таможенного тарифа. При современном финансовом и экономическом положении России Н.Х. Бунге видел в таможенных пошлинах не только источник доходов и охрану промышленности, но и средство упрочения денежной единицы, путем возможного улучшения в нашу пользу платежного баланса. Почти ежегодно повышались пошлины по различным предметам ввоза и вывоза; наш таможенный тариф, получивший уже с 1877 г., когда было установлено взимание пошлин золотом, высокопошлинный характер, мало-помалу по многим статьям сделался запретительным. В области развития доступного населению кредита министерство Бунге осуществило два важных мероприятия - устройство Крестьянского Поземельного банка (в 1882 г.), целью которого было постановлено содействие крестьянам в покупке земель, и учреждение (в 1885 г.) Дворянского банка, для выдачи ссуд дворянам на льготных условиях. В области улучшения денежной системы Н.Х. Бунге сделал относительно немного. Важнейшей мерой было осуществление указа 1 января 1881 г. об уплате государственному банку долга за временно выпущенные кредитные билеты, с целью изъятия их из обращения, причем только часть этого долга была уплачена деньгами, а на остальную сумму сдана банку нереализованная рента. В 1883 г., в видах привлечения монеты в обращение, Бунге внес в Государственный совет представление о разрешении сделок на золото и обращения звонкой монеты по курсу в платежах между казной и частными лицами. В этом представлении, не имевшем успеха, выразилось изменение взглядов правительства на способ восстановления металлического обращения. До русско-турецкой войны оно не могло отрешиться от мысли о необходимости восстановить ценность кредитного рубля до al-pari; представление 1883 г. свидетельствует о решимости отказаться от прежнего воззрения. С осени 1884 г. Бунге стал стремиться к увеличению сосредоточенного в государственном банке запаса золота, посредством передачи ему поступающей в таможенные платежи звонкой монеты (к 1 января 1895 г. было таким путем собрано 30 миллионов рублей, к 1886 г. - 74,7 миллионов рублей, к 1887 г. - 88,4 миллиона рублей). С именем Н.Х. Бунге связано и начало коренного переворота в железнодорожной политике. С 1882 г. учреждается казенное управление в Екатерининской, Ливенской и Баскунчакской железных дорогах. Эти первые зачатки казенной железнодорожной сети начинают быстро развиваться, как на счет переходящего в руки казны частных железных дорог, так и путем постройки новых рельсовых линий на средства казны. По справедливому замечанию В. Судейкина , "ни один из бывших в России министров финансов не начинал своей деятельности при столь благоприятных условиях, как И.А. Вышнеградский . В 1887 г. был огромный, небывалый урожай в России и плохой в Европе. Вывоз хлеба достиг пределов, до тех пор неслыханных. Последствием огромного вывоза было усиление доверия к России и повышение ее кредита на иностранных рынках. Его предшественником был произведен ряд реформ, в корне изменивших всю финансовую систему, а урожай произвел такие результаты, достижение которых требует напряженных усилий многих лет". Главнейшей задачей Вышнеградского было восстановление металлического обращения. Согласно его представлению, комитет финансов, в заседании 28 июня 1887 г., признал желательным стремиться к упрочению ценности рубля посредством размена его на золото по курсу, близкому к современному (1 рубль 50 копеек кредит за 1 рубль металлический), в том убеждении, что "предметом всяких мероприятий в отношении денежного обращения, может быть не восстановление полной номинальной ценности кредитного рубля, а лишь установление этой ценности настолько прочно, чтобы был положен предел дальнейшим сколько-нибудь значительным колебаниям". Журнал этого заседания был Высочайше одобрен и таким образом является моментом окончательного решения совершить реформу денежной системы путем девальвации. Составленный на этом основании проект разрешения сделок на звонкую монету остался, однако, без последствий, и Вышнеградский должен был ограничиться теми же подготовительными работами, к которым приступил уже его предшественник, т. е. продолжением скопления золотых запасов, необходимых для покрытия размена. Решив приобретать золото не займами, а покупкой, правительство должно было всеми мерами стремиться к тому, чтобы в казне имелись для того широкие свободные ресурсы и чтобы установился возможно более благоприятный расчетный баланс, как средство привлечения и удержания золота в стране. Работая над осуществлением этих необходимых условий, Вышнеградский держался крайней бережливости в ассигновании государственных средств и добился совершенного устранения сверхсметных кредитов. Усиленно взыскивались недоимки по отмененному подушному налогу, установлены новые акцизы на керосин и спички, повышены питейный, табачный, сахарный акцизы, гербовый сбор, поземельный и промысловый налоги. Той же цели - установлению равновесия в бюджете - соответствовали и совершенные Вышнеградским важные улучшения в кредитной системе и железнодорожном хозяйстве. Воспользовавшись общим понижением ссудного процента на денежных рынках, он провел конверсию большей части наших металлических займов, превратив их в 4-процентные и отсрочив уплату погашения по ним на более долгие сроки. Конверсии Вышнеградского уменьшили размер наших золотых платежей, перенесли значительную часть русских фондов на богатый французский денежный рынок, приучили владельцев наших государственных бумаг довольствоваться 4 процентами дохода и проложили путь последующим, более крупным конверсиям. В области отношений государства к железнодорожному хозяйству Вышнеградский произвел решительную реформу, подчинив железнодорожное тарифное дело правительственному руководству и создав для этого особые тарифные органы в составе Министерства финансов. Вместе с тем точнее были определены финансовые отношения между казной и частными железнодорожными обществами и произведен выкуп в казну огромной сети железных дорог, по преимуществу убыточных, так как нахождение таких линий в руках частных обществ, мало заинтересованных, в виду государственной гарантии дохода, в улучшении условий эксплуатации и содержавших дорогие центральные управления, причиняло большие расходы казне и служило одним из главных источников бюджетных дефицитов. Благодаря указанным мероприятиям, направленным на увеличение государственных доходов и на возможное сокращение расходов по двум важным статьям расходного бюджета, при крайней бережливости по всем прочим, равновесие между доходами и расходами было, наконец, установлено, и впервые, после долгого дефицитного периода, наступило прочное превышение первых над последними: в 1888 г. - на 53,3 миллиона рублей, в 1889 г. - на 65,5 миллионов рублей, в 1890 г. - на 60,6 миллионов рублей, в 1891 г. - на 13,8 миллионов рублей. Вторая цель - установление выгодного торгового баланса - достигалось двумя далеко не безопасными путями: во-первых, всевозможным поощрением к усилению хлебного вывоза, для чего правительство воспользовалось, между прочим, правом установления железнодорожных тарифов и чему косвенно способствовало усиленное взыскание недоимок и податей, вынуждавшее крестьян к спешной продаже хлебных запасов; во-вторых, постановлением препятствий к увеличению ввоза. В таможенной политике идеалом Вышнеградского был минимальный ввоз при возможно крупных размерах таможенного дохода, ради чего происходили ежегодные повышения тех или иных тарифных ставок, установлен с 1888 г. (под тем предлогом, что временное улучшение курса рубля ослабило тарифную охрану) общий дополнительный таможенный сбор в размере 20% и произведен общий пересмотр таможенных пошлин, закончившийся изданием нового таможенного тарифа (по европейской торговле) 14 июня 1891 г., проникнутого строго покровительственным характером. Желаемая цель, благодаря ряду урожайных годов, была внешним образом удачно достигнута. Торговый баланс в нашу пользу, равнявшийся в 1882 - 86 годы в среднем 65,9 миллионов рублей ежегодно, в пятилетие управления Вышнеградского, составлял: в 1887 г. - 224,1 миллиона рублей, в 1888 г. - 393,3 миллиона рублей, в 1889 г. - 313,7 миллионов рублей, в 1890 г. - 277,3 миллионов рублей, в 1891 г. - 327,4 миллионов рублей. Достижение такого высокого перевеса вывоза над ввозом дало возможность не только вполне покрывать заграничные платежи по металлическим займам, но и приобретать покупкой золото для увеличения металлического фонда. Блестящая внешняя финансовая сторона действительности И.А. Вышнеградского далеко, однако, не находилась в соответствии с экономическим состоянием населения; первый сильный неурожай привел всю систему к несостоятельности. Быстрое усиление податного бремени и энергичные приемы взыскания как текущих платежей, так и недоимок по уже отмененным сборам, привели к крайнему напряжению податных сил крестьянского населения. Бедственный 1891 г. обнаружил глубокое оскудение крестьянства на значительном пространстве России и потребовал экстренных мер со стороны финансового управления, в виде затраты 161 миллиона рублей на продовольствие голодающих. Превратив, в предшествовавшие годы, свободные ресурсы казначейства и государственного банка в запасы золота, не имевшего обращения на внутреннем рынке, правительство оказалось вынужденным прибегнуть к временному выпуску кредитных билетов на 150 миллионов рублей. Истощение запасов хлеба в стране, вызванное как односторонними мероприятиями, клонившимися непосредственно к усилению его вывоза за границу, так и косвенным действием податного гнета, повело к запрещению вывоза хлеба, а соединявшееся с этой мерой опасение за выгодность торгового баланса и целость с таким трудом накопленного золота, заставила прибегнуть к внешнему золотому займу (3%), окончившемуся неудачей. Расход на продовольствие населения поглотил почти все свободные средства казначейства, а расстройство хозяйственного положения разоренных неурожаем местностей увеличило до громадных размеров недоимки и отразилось значительным недобором по всем главнейшим статьям государственных доходов. Преемнику И.А. Вышнеградского, С.Ю. Витте , предстояло устранить все эти финансовые затруднения и довести до конца разрешение основных задач финансового управления России: восстановление металлического обращения, улучшение кредитной системы, развитие и упорядочение железнодорожного хозяйства. Следуя в этих вопросах приемам И.А. Вышнеградского, новый министр в общем направлении финансовой политики во многом приближается к Н.Х. Бунге. Воспользовавшись установившимся равновесием в бюджете, он выставил принципом, что "финансовая политика не только не должна упускать из внимания нежелательных последствий излишней сдержанности в удовлетворении назревающих потребностей, но, напротив, должна поставить своей задачей разумное содействие экономическим успехам и развитию производственных сил страны". Расширение расходов на эти цели, а также на некоторые долго остававшиеся без удовлетворения общие государственные потребности, было признано необходимым. Для обеспечения правильного хода финансового хозяйства признавалось необходимым не только устойчивое равновесие бюджета, но и некоторое превышение государственными доходами итога обыкновенно из года в год повторяющихся расходов. Расширение государственных расходов и признанная необходимость снова образовать запас свободных ресурсов требовали нового увеличения податного бремени. В конце 1892 г. одно за другим были проведены повышения налога с пива на 50%, спичечного налога вдвое, питейного акциза со спирта - с 9 1/4 копеек до 10 копеек, с фруктовых водок - с 6 копеек до 7 копеек, с нефтяного акциза - на 50%, патентного табачного сбора - на 50% (установлен также дополнительный табачный акциз), налога с недвижимых имуществ и дополнительных торгово-промышленных сборов. В 1893 г. установлен государственный квартирный налог, явившийся первой попыткой обложить, хотя бы по внешнему признаку, общую совокупность доходов плательщиков и представляющий собой важное в принципиальном отношении нововведение. В 1894 г. утверждено положение о казенной продаже питей в четырех восточных губерниях. Вместе с этими мерами, направленными на устранение причиненного голодным годом ущерба государственным доходам, С.Ю. Витте должен был заняться и созданными политикой своего предшественника финансовыми затруднениями: развившейся отчасти на почве кредитных и биржевых мероприятий Вышнеградского спекулятивной игрой на курсе кредитного рубля и торговыми осложнениями с Германией, вызванными высокопокровительственным таможенным тарифом 1891 г. Энергично введенная таможенная война повела к взаимным уступкам, заставила Россию отказаться от принципа автономности таможенного тарифа, и закончилась торговыми договорами с Германией и другими государствами. Для борьбы с биржевой спекуляцией был установлен ряд законодательных и административных мероприятий, завершившихся полным успехом и достижением устойчивого курса рубля. В 1894 г. окончилась тринадцатилетнее мирное царствование императора Александра III. За это время в области бюджетного хозяйства прочно осуществлены выработанные еще в 60-х годах начала правильного сметного хозяйства, устранена хроническая язва дефицита и достигнуто устойчивое превышение обыкновенных доходов над расходами. В области податной политики положено начало осуществления принципа соразмерности податного бремени с зажиточностью населения. Желание устранить вредное влияние питейного налога выразилось сперва в частичном ограничении питейной торговли, а затем в государственной монополизации ее. Создалась обширная новая отрасль финансового хозяйства - казенная железнодорожная сеть крупных размеров; приняты меры к упорядочению всего вообще железнодорожного хозяйства. Государственные ресурсы увеличились в значительных размерах: в 1881 г. обыкновенные доходы (со включением выкупных платежей) дали 729,6 миллионов рублей, в 1893 г. - 1031,5 миллионов рублей. Государственный долг, составлявший в 1881 г. 3840,4 миллионов рублей кредиток, вследствие усиленного выкупа железных дорог, постройки новых, конверсионных операций и дефицитов первой половины царствования увеличился до 5589 миллионов рублей (к 1 января 1895 г.), но, благодаря досрочному выкупу некоторых займов и конверсии других, платежи по этому долгу увеличились с 237,8 миллионов рублей только до 257,3 миллионов рублей (т. е. всего на 19,5 миллионов рублей, или 1,1%, на сумму увеличения долга). Конверсии уменьшили ежегодные платежи по государственному долгу на 13,4 миллионов рублей золотом и 30 миллионов рублей кредитными. Покровительственная тарифная политика создала высокий перевес вывоза товаров над ввозом. Значительно улучшились условия государственного кредита: в 1880 г. 4-процентный металлический заем можно было поместить по курсу не выше 75%, а последний 4% заем истекшего царствования был выпущен по 97 1/4%. Обилие доходов в последнюю половину царствования и выгодный торговый баланс дали возможность правительству накопить значительные запасы золота (к 1 января 1881 г. золотой фонд составлял 291,1 миллионов рублей, к 15 декабря 1894 г. - 649,5 миллионов рублей) и подготовил важнейшее условие для проведения денежной реформы. После смерти императора Александра III финансовое управление осталось в заведовании С.Ю. Витте. В 1895 г. освобожден от налога безмездный переход сельской собственности к ближайшим родственникам и облегчена уплата крепостных пошлин по переходу заложенных имений (10 апреля), понижена на 1/3 пошлина с застрахования имуществ (16 мая), земства освобождены от обязательных расходов на содержание некоторых учреждений (1 июня); в 1896 г. понижена пробирная пошлина, установлено значительное облегчение по уплате крестьянами выкупного долга, который предоставлено пересрочивать на новые сроки (13 мая), понижен наполовину, на 10 лет, государственный поземельный налог (манифестом 14 мая), отменен 1/4% судоходный сбор (17 июня), значительно понижены пошлины за привилегии на изобретения (1 июля). В 1897 г. отменен паспортный сбор (7 апреля), являющийся одним из наиболее вредных и несправедливых налогов. В 1898 г. отменена подушная подать в Сибири; издано новое положение о государственном промысловом налоге, имеющее целью сообщить ему большую уравнительность. Возобновленные С.Ю. Витте конверсии отличались колоссальными размерами и сопровождались почти полным преобразованием наших государственных займов в 4-процентные и унификацией большей части внутреннего долга в тип государственной 4-процентной ренты. Усиленный выкуп железных дорог сосредоточил в руках казны важнейшие магистрали; наиболее важным фактом в этой области является решение правительства соорудить на средства казны великую Сибирскую дорогу и исполнение значительной части этого. Затрата больших средств на это предприятие и необходимость постройки целого ряда крупных новых железнодорожных линий заставили правительство сделать отступление от прежней политики и предоставить сооружение новых дорог наиболее солидным из оставшихся частных железнодорожных обществ. Наиболее важным финансовым событием настоящего царствования является восстановление металлического обращения. Добившись устойчивости курса кредитного рубля, правительство приступило к тому законодательному шагу, перед которым вынуждены были остановиться Бунге и Вышнеградский: Высочайше утвержденными 8 мая и 6 ноября 1895 г. мнениями Государственного совета дозволено было заключение сделок на золото и взнос золотой монеты во все правительственные кассы по курсу (на 1896 г.) 1 рубль золотом равен 1 рубль 50 копеек кредитом. Высочайшим повелением 8 августа 1896 г. курс на золотую монету был фиксирован на неопределенное время и на государственный банк фактически возложен размен кредитных билетов по этому курсу. Комитет финансов выработал законопроект о законодательном утверждении за кредитным рублем определенной цены на золото, путем возложения на государственный банк постоянной обязанности размена кредитных билетов и установления точных правил для выпуска билетов в обращение; этот проект был отклонен Государственным советом. Указом 3 января 1897 г. установлена чеканка империалов и полуимпериалов, с означением на них 15 рублей и 7 рублей 50 копеек, и таким образом, нарицательное достоинство золотой монеты приведено в соответствие ее цены, определенной для обмена на кредитные билеты. Этой мерой закончена была девальвация и фактически установлено обращение кредитных билетов и золота на равных основаниях. Указом 29 августа 1897 г. установлены основания выпуска кредитных билетов государственным банком под обеспечение золотом; указами 14 ноября повелено чеканить пятирублевую золотую монету достоинством в одну третью часть империала и кредитные билеты, путем утверждения новых надписей для них, объявлены разменными на звонкую монету. Этими мероприятиями завершен переход к золотому основанию денежной системы; российской денежной монетой установлен золотой рубль, с содержанием 17,424 долей чистого золота, а серебряная монета получила название лишь вспомогательного орудия, роль которого в денежном обращении окончательно определена указом 27 марта 1898 г. Денежная реформа завершилась перечислением в 1899 г. таможенных пошлин на новую валюту и изданием Высочайшего утверждения 7 июня 1899 г. нового монетного устава. Он представляет собой, с одной стороны, кодификацию указов, касавшихся установления новой денежной единицы на золотом основании, с другой - повторение, а частью необходимое изменение оставшихся в силе постановлений прежнего устава.